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论政府性投资项目超概算成因及建议
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湖南鸿信工程项目管理有限公司

摘要;工程建设项目概算包括静态投资、动态投资、铺底流动资金。本文对当前政府投资建设管理体制、制度、监管等方面存在的主要问题进行了深入细致的剖析,并从强化投资项目管理、健全投资决策机制、改进管理方式等方面提出了改进意见。

关键词:工程概算;建设项目;成因;建议

前言

近两年来,政府性投资项目超概算问题严重,经我市审计机关审计的45个政府性投资项目,其中有16个项目投资额超概算,超概算金额达13938万元,个别项目超概算近一倍之多。政府性投资项目超概算不仅使单个建设项目的预算管理失控,直接影响建设项目的投资绩效,同时也干扰了当年财政总预算和项目预算的执行,并将影响以后年度的财政预算安排,突破预算的某些因素及做法还将带来腐败风险。

一、    当前政府性投资项目超概算的主要表现

1、项目前期工作太粗,设计深度不够,概算不实。

根据调查,当前建设项目普遍存在可行性研究深度不够、前期工作较粗、编制概算时存在缺项、漏项,导致实际执行时超概算。如我市某工程,原屋顶采用钢筋混凝土结构,概算编制时为25.82万元,后经设计变更为钢结构,钢结构的合同价为626.33万元,仅此一项超概算600.51万元。

2、投资计划管理不够重视,存在计划外投资工程。

由于项目前期工作深度不够,相当一部分项目的投资概算只是静态估算和满打粗算,还有一些为了争取项目,在编制可行性研究报告和项目投资估算时,故意压缩规模和投资,待项目立项开工后,才逐渐将原来陷匿未报的各项投资列出来,要求调整概算。如我市某重点工程建设项目原批准概算中未包括二次装饰费用及区域范围内强电、室内外电缆等费用,后根据可行性研究报告测算,调增概算3440万元;又如我市某工程室内装饰工程,未经计划部门立项批准而擅自进行施工,增加计划外投资326.87万元。

3、业主擅自增加建筑面积和提高建设标准,造成概算突破。

在调查的几个项目中,有部分建设单位未经计划部门批准,擅自提高建设标准和增加建设规模。如某拆迁安置房工程,批复总建筑面积为29623平方米,概算总投资为4525万元,而实际完成建筑面积41605平方米,总投资额为6300万元,建筑面积超计划40.45%,投资客超计划39.23%。又如某综合办公大楼初步设计批复装修工程概算为144.2万元,经公开招投标后签订的装修施工合同为361.96万元,超投资217.76万元,超概算151.02%。

4、管理不善、违规签证及返工、浪费引起投资增加。

近年来,建设项目都不同程度地存在工程联系单违规签证问题,有的还相当严重,造成建设资金损失,工程造价增加,长此以往,必对规范我市建筑市场和加强工程预算管理造成负面影响。如某工程项目经公开招标投标后签订施工合同,但在合同执行期间,又订立与原合同实质内容相背离的补充协议,不仅使原招投标流于形式,而且使工程造价大幅度增加。如某项目,招标文件和原合同明确规定:“施工沉降量由投标人根据地质资料与现场勘察情况确定其沉降系数并计入单价,在合同执行期内不再调整”,但在施工过程中,建设单位又与施工单位签订了补充协议,将沉降量由沉降系数1.76调整到2.38,增加工程造价162.52万元。有的项目在施工过程中,多次改变施工图纸,调整部分房间的使用,而且管理不严,变更不及时,造成损失浪费14.01万元。

5、工程管理模式有待加强。

目前政府投资项目普遍采取了“指挥部单一项目分散管理模式”,较少采取“建管中心多项目集中管理模式”,更不要说采取“代建制”。对某市两种模式审计调查表明:分散管理模式具有明显劣势,一是建管费超支严重,40个指挥部建管费平均比率2.94%,而建管中心仅1.06%;二是工程技术人员缺乏,前者中高级职称技术人员比率8.59%,后者为36.76%;三是效率不高。前者年人均完成投资额为181.96万元,后者为355.56万元。因此,工程管理模式的局限性,影响了工程建设的效果、效率、效益。

二、    造成政府投资项目超概算的主要原因

1、初步设计和概算的编制质量不高。

项目的初步设计和概算的编制质量普遍达不到规定深度,部分设计人员缺乏责任心,人为压低或抬高概算,再加上编制“五算”人员素质不高、责任性不强,对施工技术知识欠缺,经验不足,没有考虑到难度系数,造成概算漏项。而设计人员在初步阶段考虑问题不成熟,不到位,致使某些方案的确定上与施工图阶段有较大的出入,造成设计屡次变更,进而引发一系列的投资追加。

2、对项目概算的事前监管和项目实施过程的事中监管不够有力。

有的建设单位搞“钓鱼工程”,在编制可行性研究报告和项目投资估算时,故意压缩规模和投资,待项目立项开工后,逐渐将原来隐匿未报的各项投资罗列出来,要求调整概算。

3、缺乏对项目全过程造价控制及监管。

目前政府投资项目建设缺乏投资和建设的各自规范主体。由于投资和建设的主体基本上合二为一;相应就缺少了投资约束机制,造成政府对项目建设过程缺乏有效的外在管理和制约手段;而政府投资项目特别是公益性项目资金主要来源于政府财政性资金,资金是无偿拨付和使用的。因此建设单位缺乏对资金使用效益的责任,于是“规模大、标准高、小而全”就成为建设单位追求的目标,造成政府投资项目往往会出现预算超概算、决算超预算、投资超计划的“三超工程”现象。

三、    控制超概算的对策及建议

1、注重前期阶段工程造价的确定、控制,并完善政府投资项目概算审查和论证。

可行性研究、投资决策是产生工程造价的源头。合理确定是评价建设项目、开展后续工作的关键。倘若决策失误,则造成了不必要的人力、物力、财力的浪费和损失,同时对报批的政府性投资项目概算必须进行审查,必要时组织认证,既要防止概算编制过大,也要防止有意或无意的漏列和少列概算,以加强事前控制。设计机构应当按照批准初步设计概算,控制技术设计和施工图设计,积极推行限额设计。有关部门审批施工图设计时,应当同时审查设计造价是否超概算。同时,建议实行市本级政府投资项目的财政项目预算和建设期滚动预算制度,把来自预算内外的资金、建设贷款资金统一纳入建设项目总预算。

2、强化施工阶段工程造价的确定、控制,严格设计变更和签证的管理。

一要抓好工程施工项目的招标管理。明确建设工程施工招标的中标价必须控制在批准的概算之内,凡超过批准概算的建设项目必须由原审批主管部门批准。二要强化招标的合同管理,充分发挥中标价对结算价的约束作用,明确中标单位必须严格按中标价和工程设计要求进行施工,承包合同价和以后的合同价调整控制在设计概(预)算内,三要建立严格的设计变更、签证审批制度。杜绝不负责的设计变更和“先干后变、先干后算”的现象。特别要加强变更工程的可行性研究和评审,尤其是重大设计变更、签证,应当组织相关部门共同参与论证,造成超概算的按规定程序调整概算。必须建立分级审批和先报后批实施的制度。签证必须达到量化要求,尽量避免定性化和含糊不清的签证,避免滥用权力的现象发生。施工阶段对于不符合主合同条款、虚假不实、价格过高等不合法、不合理的签证单一律不能作为工程结算的依据,对造成损失的签证应追究当事人的失职行为。

3、加强各部门合作,加大控制监督力度。

一是项目业主、计划审批部门需加强对政府投资项目造价控制的意识,自觉把好各个阶段制造价的关口。二是建设项目的“五算”阶段的具体工作,都要向有资质的中介机构咨询、计算或审核。三是完善科学的政府投资项目决策程序和组织实施程序,加大对政府投资项目的设计及工程造价控制管理力度。

4、研究并逐步实行政府性投资项目建设资金单一账户管理。

将每一级政府的所有政府性投资项目的建设资金全部纳入由财政开设的特定账户中,建设投资借款也统一归入此账户,各建设项目单位允许持有少量资金,并规定支付限额,日常小额支出由各建设项目单位从持有的资金中支付,限额以上支出由财政最终审核并直接支付,从而控制建设投资资预算,预防工程建设领域中的商业贿赂和腐败行为,提高建设资金使用效率。

5、改进管理方式,逐步推行“代建制”。

“代建制”是政府投资项目一种合理的制度选择,也是发展的趋势。“代建制”最大的好处在于专业化和持续经营,可以发挥专业人才的经验优势,提高工程项目管理水平,使“质量、投资、工期”的三大控制得到有效控制,保证政府投资项目的效益,又将“建、管、用”三者分开,可减少“谁都管、谁都不管”的“各自为政”,杜绝腐败现象的产生。实践证明,这一方法切实可行,行之有效。某市试行政府项目“代建制”二年来,无论是从工程管理、工程质量、还是工程效益、工程安全等方面,优势明显,成果显著,减少和挽回建设资金1亿元,同时还节约了大量管理成本支出。

四、结束语

总之,随着经济的快速发展,政府工程将处在高速发展时期,摆在我们面前的一个重要问题就是如何管好、用好来之不易的建设资金,如何有效控制工程造价,遏制“工程腐败”,减少损失浪费,谋求最大投资效益,对纳税人负责。事实上,要使政府投资项目健康发展,需要各个部门乃至整个社会的共同努力,不断改进管理方法、不断完善管理制度、不断提高管理水平。惟有这样,才能有效减少和避免政府工程建设中存在的问题,才能使“民心工程”体现民意,“实事工程”体现实效,“放心工程”让人放心,“阳光工程”充满“阳光”。

参考文献

[1]吴贤国,建筑工程概预算(高校土木工程专业规划教材)中国建筑工业出版社

[2]沈祥华、姚甫昌、王红兵 建筑工程概预算(第2版)武汉理工大学出版社

[3]《政府建设项目存在的问题及对策》《安徽审计网》

[4]《财政性建设项目存在的问题以对策》王立娟《中国审计报》

 

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    作者:戴琼英    资料论文来源:本站原创    点击数:    更新时间:2010-6-23